К развитию института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: применим ли опыт Испании на российской почве? Para el desarrollo de la Institución del Defensor de los derechos humanos en la federación Rusa: ¿Es aplicable la experiencia española al terreno ruso?

Artículo publicado en la revista Konstitutsionnoe i Munitspalnoe pravo, nº3, 2003. Escrito en colaboración con Natalia Butúsova, doctora en ciencias jurídicas, profesora de la Universidad de Voronezh.

img861
Manuel García Álvarez, Natalia Butúsova, A.I.Lukianov (presidente del Soviet Supremo de la URSS 1990-91 y O.O. Mironov (2º Defensor del Pueblo de Rusia 1998-2004)

Konstitutsionnoe y munitsipalnoe provo 3

Бюрократический произвол в условиях безответственности власти, по мнению Президента Российской Федерации В. Путина, является одной из главных причин существования большого разрыва между положениями Конституции о правах и свободах человека и гражданина и реальными возможностями людей по их реализации1. Существовавшая в Советском Союзе система партийного контроля за деятельностью органов государственной власти, несмотря на все ее пороки, все-таки позволяла рядовому гражданину жаловаться на чиновников и находить защиту своих прав. Функцию защиты граждан от различных проявлений бюрократизма в демократических странах выполняет имеющий почти двухсотлетнюю историю институт омбудсмена (омбудсмана). В разных странах этот институт может иметь различные наименования: парламентский омбудсмен (Швеция, Дания, Финляндия, Норвегия, Узбекистан); парламентский комиссар по администрации (Великобритания), парламентский адвокат (Молдова), представитель по правам граждан (Польша), защитник народа (Испания, Грузия) и т.д. Но важно, что везде омбудсмен действует на основе демократических

принципов и процедур, открыт и доступен для каждого че- ловека, нуждающегося в его помощи. Российский институт омбудсмена еще очень молод. Должность Уполномоченного по правам человека, как известно, впервые была предусмотрена действующей Конституцией, но Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации — О.О. Миронов, действующий на основе соответствующего федерального конституционного закона, был назначен Государственной Думой только в 1998 году. К настоящему времени в ряде субъектов Российской Федерации созданы региональные институты уполномоченных по правам человека. И хотя уполномоченными и их аппаратами проделана уже немалая работа, есть бесспорные достижения в деле защиты прав и свобод человека и гражданина в России, практика требует юридического и организационного дооформления рассматриваемого института в соответствии с объемом и сложностью решаемых им задач. Необходимо, в частности, расширить права уполномоченных по правам человека и гарантии их деятельности, повсеместно ввести институт специальных (специализированных) уполномоченных по правам человека (например, уполномоченных по правам детей, военнослужащих и т.д.)2.

                Чрезвычайно важным направлением развития российского института омбудсмена является распространение его «вширь». Понятно, что Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и его аппарат (сколь бы многочисленным он ни был) объективно не в состоянии не только отреагировать на каждое нарушение прав человека, но даже отследить ситуацию в этой области.  Федеративное устройство России и огромная территория страны требуют существования единой системы уполномоченных по правам человека, включающей Уполномоченного по правам человека в РФ и его аппарат, а также уполномоченных по правам человека и их аппарат в субъектах РФ. Пока приходится констатировать отсутствие политической воли на создание этого института в большинстве регионов: институт Уполномоченного по правам человека в настоящее время существует только в 20 субъектах Федерации из 89. Таким образом, необходимо ввести должность уполномоченных во всех субъектах Российской Федерации, разграничить предметы ведения и полномочия различных омбудсменов, а также определить принципы их взаимодействия. Только при этом условии институт Уполномоченного по правам человека в России может претендовать на роль демократической системы государственной защиты прав и законных интересов человека и гражданина от неправомерных посягательств со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих и должностных лиц. Все эти вопросы должны быть урегулированы в соответствующих законопроектах3. В процессе работы над ними следует проанализировать и воспринять ложащийся на российскую почву богатый зарубежный опыт функционирования института омбудсмена. В этой связи представляет интерес опыт Испании — государства с развитой политической и территориальной автономией, где названные выше вопросы удалось решить и институт омбудсмена функционирует довольно успешно. Таким образом, пример этого государства, совершившего успешный переход от тоталитаризма к демократии, представляется чрезвычайно поучительным и в связи с функционированием института омбудсмена.

                Несмотря на различие социальных, культурных, экономических, политических реалий России и Испании, в правовом закреплении института омбудсмена в Испании и России существует несомненное сходство: в Конституциях обеих стран нет упоминания о региональных омбудсменах. Так, в ст. 54 Конституции Испании говорится: «Органический закон регулирует статус Защитника народа (Defensor del pueblo), являющегося высшим уполномоченным Генеральных Кортесов4, назначенным ими для защиты прав, перечисленных в разделе 1 Конституции. В этих целях Защитник контролирует деятельность администрации, информируя Генеральные Кортесы». В испанской Конституции и не могло что-либо говориться об институте омбудсмена в автономных областях. В Основном законе нет упоминания вообще о каких-либо органах власти автономных областей, так как само создание автономных областей по Конституции Испании не являлось обязательным и зависело от волеизъявления провинций. Но так как все провинции решили войти в те или иные автономные образования, в 1983 году повсеместно на территории Испании был завершен процесс создания 17 автономных областей. А в 11 автономных областях к настоящему времен созданы службы региональных омбудсменов (Страна Басков, Каталония, Галиция, Валенсия, Арагон, Канарские острова, Андалузия, Кастилия и Леон, Наварра, Кастилия и Ламанча, Толедо). Должность омбудсмена предусматривается либо в самом Уставе автономии, либо в специальном законе (например, в автономной области Кастилия и Леон в начале 1994 года был принят Закон о Прокурадоре дель Комун Кастилии и Леона5).

                В отличие от Испании, отсутствие упоминания об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации в российской Конституции — явный пробел, недоработка законодателя. Ведь Конституция РФ закрепила федеративное устройство как один из принципов конституционного строя, поэтому вряд ли можно найти разумные объяснения тому, почему в ней отсутствует специальная норма, посвященная институту Уполномоченного по правам человека в РФ и в субъектах РФ. Как известно, в российском Основном законе есть лишь упоминание об Уполномоченном в ст 103, п. «д» в связи с закреплением полномочий Гэсударственной Думы по назначению и освобождению от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, об уполномоченных же в субъектах РФ не сказано ни слова.

                Согласно Конституции Испании Защитник народа, обеспечивая государственную защиту прав и свобод граждан, вправе осуществлять надзор за всеми органами исполнительной власти на территории страны (центральными, региональными и местными). Поэтому в связи с созданием институтов региональных омбудсменов возникла необходимость разграничить компетенцию и обеспечить согласованное взаимодействие омбудсменов разного уровня.

                В органическом законе 1981 года о Защитнике народа и в законе 1985 года о взаимоотношениях между Защитником народа и омбудсменами автономных образований были закреплены принципы координации и сотрудничества в качестве единственно возможных принципов взаимодействия омбудсменов разного уровня. В органическом законе о Защитнике народа говорится, что омбудсмены автономных образований «координируют свои действия с действиями Защитника народа, который обращается к ним за сотрудничеством». В Уставах и законах автономных образований Испании тоже предусматривается необходимость координации действий омбудсменов автономий с действиями Защитника народа. В Уставах и законах автономных образований используются такие выражения, как «координация», «уважение института, созданного статьей 54 испанской Конституции» и т.д.5

                Согласно доктрине Конституционного Суда Испании «координация» исключает «зависимость» или «иерархию» (такие отношения были бы несовместимы с автономным территориальным устройством Испании). Можно говорить лишь о некотором превосходстве государственного Защитника народа над омбудсменами автономных областей Испании. Поэтому, например, Защитник народа не может затребовать для рассмотрения жалобы, поданные гражданами омбудсменам автономий. Он также не может направлять омбудсменам автономных областей обязательные для исполнения инструкции. В отличие от этого такое право Уполномоченного по правам человека в РФ предполагалось закрепить в одном из российских законопроектов как форму руководства Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации системой уполномоченных по правам человека в РФ. По этому поводу следует заметить, что принцип «руководства» Уполномоченным по правам человека в РФ системой российских омбудсменов вряд ли согласуется с федеративным характером государства и поэтому едва ли способен «скрепить» единую систему уполномоченных в России. По-видимому, единственно возможными принципами взаимоотношений уполномоченных по правам человека разного уровня могут быть именно принципы координации и сотрудничества.

                Интересно то, что, несмотря на отсутствие в России федерального законодательства по вопросам взаимоотношений омбудсменов различного уровня, некоторые субъекты Российской Федерации, не называя самого принципа координации и сотрудничества как основы для взаимодействия с Уполномоченным по правам человека в РФ, фактически в своих законах об уполномоченных по правам человека определяют формы такого сотрудничества. В частности, в законах С.-Петербурга, Башкортостана, Саратовской, Амурской областей предусматривается направление ежегодных докладов уполномоченным субъекта Федерации Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, а в соответствующем законе Приморского края предусматривается передача материалов жалобы, направленной региональному омбудсмену, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, когда дело о нарушении прав человека касается действий или решений государственных органов Российской Федерации7.

                В законах автономных образований Испании определяются конкретные формы координации и сотрудничества между Защитником народа и омбудсменами автономных областей: проведение периодических совещаний омбудсменов и заключение договоров между ними. Дело в том, что ни Органический закон 1981 года, ни Закон 1985 года не решили проблему четкого разграничения полномочий между Защитником народа и омбудсменами автономных областей8. Поэтому основной целью упомянутых договоров является разграничение компетенции в связи с осуществлением контроля за органами исполнительной власти автономной области и органами местного самоуправления. Договоры содержат указание срока своего действия, ведомств, на которые они распространяются, и конкретных предметов, которых они касаются. В этих договорах также устанавливаются полномочия регионального омбудсмена.

                В соответствии с упомянутыми договорами жалобы на действия центральных органов государственного управления рассматривает Защитник народа. Но если подобные жалобы получает омбудсмен автономной области, он пересылает их Защитнику народа. Последний в свою очередь извещает автономного омбудсмена о результатах расследования. С другой стороны, Защитник народа также может обращаться к омбудсменам автономных областей за сотрудничеством. Жалобу, касающуюся органов управления автономного образования, рассматривает тот омбудсмен, который ее получил. В случае, если одну и ту же жалобу получили оба омбудсмена, ее рассматривает тот, кто получил первым. Как Защитник народа, так и омбудсмен автономного образования могут обратиться друг к другу с просьбой о сотрудничестве. Хотя договоры предоставляют возможность омбудсменам автономных образований осуществлять надзор за органами местного самоуправления, Защитник народа сохраняет за собой право надзора за теми сферами деятельности органов местного самоуправления, которые относятся к предметам ведения государства.

                Гибкость в распределении полномочий и во взаимоотношениях между Защитником народа и омбудсменами автономных областей обусловлена стремлением оказать максимально возможную помощь гражданам в защите и восстановлении их прав. Именно в этих целях в ряде автономных областей омбудсмены фактически контролируют сферы, которые относятся к ведению государства, хотя и делают это, сотрудничая с Защитником народа. Например, широко известна деятельность омбудсмена Андалузии в сфере иммиграции (это объясняется географическим положением Андалузии и ее близостью к Африканскому континенту). Один из авторов настоящей статьи как Прокурадор дель Комун Кастилии и Леона, принимал участие в осуществлении контроля за решением вопросов иммиграции, кодатайствовал перед органами государственного управления о выдаче ими соответствующего разрешения иностранным гражданам, желающим проживать совместно с родственниками, имеющими испанское гражданство. Омбудсмены других автономных образований осуществляют надзор за органами государственного управления и государственными учреждениями в соответствии с договорами между правительствами автономной области и Правительством Испании (например, омбудсмен Страны Басков на этом основании осуществляет надзор за тюрьмами) и т. д.

                Безусловно, для России представляют интерес предусмотренные договорами критерии разграничения полномочий испанских омбудсменов а также разнообразные формы сотрудничества, которые они успешно используют. Однако этот зарубежный опыт не может быть применен в полной мере в Российской Федерации. Учитывая российскую политическую и правовую культуру и уже имеющийся далеко не самый успешный «договорной» опыт в сфере федеративных отношений, разграничение полномочий между федеральным и региональными уполномоченными по правам человека должно осуществляться только на основе закона и, разумеется, Конституции (после внесения в нее соответствующих изменений). Договоры в порядке исключения, например, могут быть целесообразны лишь как инструмент координации действий уполномоченных разного уровня, скажем, когда возникает необходимость сотрудничества Уполномоченного по правам человека в РФ с региональным омбудсменом при осуществлении проверки по жалобам на действия федеральных органов государственной власти и т.д.

                Вместе с тем не должно быть серьезной зависимости от более или менее гибкого характера должностных лиц этого демократического института. Поэтому, несмотря на успешное функционирование института омбудсмена в Испании, система отношений испанских омбудсменов не рассматривается как идеальная, и испанское законодательство также нуждается в совершенствовании. И для Испании, и для России оптимальной была бы реформа Конституций. В Конституциях должно быть предусмотрено, что Защитник народа (Уполномоченный по правам человека РФ) обладает правом осуществления контроля за органами государственной власти и местного самоуправления, соответствующими государственными (муниципальными) служащими на территории всего государства за исключением тех автономных образований (субъектов Федерации)/ где создан свой собственный институт омбудсмена. В этом случае омбудсмен государства был бы наделен правом осуществления надзора лишь за центральными органами государственной власти, а в компетенцию региональных омбудсменов входил бы надзор за органами власти автономии (субъектов Федерации) и органами местного самоуправления.

                Испанское законодательство не предусматривает обязательного создания омбудсменовских служб в автономных областях, так как это противоречило бы принципам территориальной автономии. Конституционное или законодательное закрепление требования обязательного создания институтов уполномоченных по правам человека во всех субъектах Федерации не соответствует и принципам федерализма. В литературе высказывались предложения о создании «вертикали» федерального Уполномоченного, то есть об образовании его представительств на местах. С учетом федеративной природы государственного устройства России эта идея выглядит менее продуктивно, чем создание и развитие института региональных уполномоченных. Но поскольку права человека должны одинаково эффективно защищаться во всех регионах, на территории всего государства, в российской Конституции и Федеральном конституционном законе «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», следовало бы предусмотреть, что в субъектах Федерации, где отсутствует региональный уполномоченный по правам человека, создаются представительства Уполномоченного по правам человека в РФ. Эта норма юридически корректная и политически гибкая, и главное — она, несомненно, «подтолкнула» бы органы власти субъектов РФ на формирование институтов региональных уполномоченных по правам человека на своей территории. Но вполне реально и создание представительств Уполномоченного по правам человека в отдельных субъектах РФ (как временная мера до создания субъектами Федерации собственных омбудсменовских служб). Существующая система бюджетного регулирования (через трансферты и др.) не позволила бы превратить региональные представительства российского Уполномоченного по правам человека в непосильную ношу для федерального бюджета.

                Уместно вспомнить, что в проекте Конституции, подготовленном Конституционной комиссией (ст. 48)9, предусматривалось: «Законодательное собрание субъекта Российской Федерации может назначать уполномоченных по правам человека или создавать иные органы с такими же задачами и определять их статус». Помимо этого, здесь же содержалось другое важное положение: «парламентский уполномоченный по правам человека взаимодействует с этими должностными лицами или органами». Поэтому основные положения данной нормы целесообразно было включить в текст действующей Конституции, лишь несколько видоизменив и дополнив ее следующими словами: «Взаимодействие Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по  правам человека в субъектах РФ осуществляется на основе сотрудничества и взаимной координации их деятельности. Система уполномоченных по правам человека в Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом, а основы правового статуса уполномоченных по правам человека в субъектах РФ устанавливаются федеральным законом».

                Разумеется, созданная единая система уполномоченных по правам человека в Российской Федерации, включающая федерального и регионального (в субъектах Федерации), а также специализированных уполномоченных по правам человека и их аппарат эффективно заработает только при условии расширения прав и укрепления гарантий деятельности уполномоченных всех уровней. В этой связи необходим системный, комплексный подход к реформированию данного института, что означает единовременное совершенствование всех сторон деятельности уполномоченных по правам человека, требующее изменения и дополнения соответствующих законодательных актов.

                В заключение хотелось бы выразить надежду на то, что использование опыта взаимодействия испанских омбудсменов поможет успешному развитию института уполномоченных по правам человека, столь необходимого гражданам России.

Альварес Г.М.,

прокурадор цель Комун (омбудсмен) автономной области Кастилия и Леон, проф. Леонского госуниверситета

Бутусова Н.В.,

докторант кафедры конституционного и муниципального права МГУ, с.н.с. Воронежского госуниверситета

 

 

 

  • Человек всегда прав. В Кремле отметили международный день прав человека / Российская газета, 2002, 11 дек.
  • См.: Бутусова Н.В. Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в РФ: опыт, проблемы, перспективы / Журнал российского права. 1999. № 7/8. С. 11-19.
  • В настоящее время в аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации готовятся дополнения и изменения в Федеральный конституционный закон «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». В Государственную Думу различными субъектами права законодательной инициативы внесены проекты федеральных законов об Уполномоченном по правам человека в субъекте Российской Федерации, а также об уполномоченном по правам народов, уполномоченном по правам.
  • Парламент Испании.
  • Мы не переводим, а только осуществляем транслитерацию испанского слова «прокурадор», поскольку речь идет о понятии, пришедшем к нам из Средневековья.
  • См.: Гарсиа Альварес Мануэль. Эффективные способы сотрудничества между региональным и национальным институтом омбудсмена / Региональный уполномоченный по правам человека: опыт, проблемы, перспективы: материалы международной конференции 27-29 октября 1998 года. Екатеринбург. 1998. С. 36-38.
  • См.: Становление и развитие института уполномоченных по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах: Сборник документов. М., 2000. (Далее ссылки на законы субъектов РФ даны по этому же источнику.)
  • См.: 1еу огдбшса 3/1981 с1е1 ЭеГепзог с)е1 ?цеЫо / В.О.Е.Ы 11109 бе Мауо. МасШ. 1987. Р. 395-409.
  • См.: Проект Конституции Российской Федерации (подготовленный Конституционной комиссией РФ) / Конституционный вестник. Специальный выпуск. М., 1993. N8 16. С. 20.
Anuncio publicitario

Deja una respuesta

Introduce tus datos o haz clic en un icono para iniciar sesión:

Logo de WordPress.com

Estás comentando usando tu cuenta de WordPress.com. Salir /  Cambiar )

Imagen de Twitter

Estás comentando usando tu cuenta de Twitter. Salir /  Cambiar )

Foto de Facebook

Estás comentando usando tu cuenta de Facebook. Salir /  Cambiar )

Conectando a %s