КАК МЫ СОЗДАВАЛИ НОВУЮ КОНСТИТУЦИЮ

Artículo publicado en la revista «Народный депутат» (Narodny Deputat) nº10/1992

COMO CREAMOS UNA NUEVA CONSTITUCIÓN – КАК МЫ СОЗДАВАЛИ НОВУЮ КОНСТИТУЦИЮ.

Когда в обществе возникает потребность изменить старый порядок и его основные законы, включая саму конституцию государства,тот час же встает и вопрос о путях предполагаемых изменений. Вопрос далеко не праздный, так как слишком резкие разрывы с прошлым, лишенные мудрой осмотрительности и терпимости, неизбежно нарушают общественное равновесие и ввергают общество в неконтролируемое состояние хаоса.

Испания, пережившая сходный с нашим опыт авторитарного правления, дает пример того, как с помощью компромиссов в политике можно избежать социальных потрясений и безболезненно расстаться со своим прошлым.

Наш журнал уже касался этой актуальной темы (С. Хенкин. Испанцам было легче. «НД», 1991, № 15, с. 116). Предлагаемая ныне статья испанского юриста и политолога Мануэля Гарсиа Альвареса касается того ее аспекта, который представляет сейчас особый интерес для российского народного депутата.

В БУДУЩЕЕ С ОГЛЯДКОЙ

Многие испанцы, как и иностранные наблюдатели, опасались, что со смертью генерала Франко Испания вновь впадет в состояние политического хаоса, как это произошло в тридцатые годы. Снова заговорили о некоем «испанском характере», якобы не совместимом со свободой и демократией. Но идея «национального характера» становится весьма спорной, когда отдельной национальной черте приписывается абсолютное значение. Ведь национальный характер может и изменяться в зависимости от исторических обстоятельств. Стоит обратиться к примерам Германии или Италии, где переход от фашистской диктатуры к демократии был сделан в несколько лет, в течение которых пресловутый «немецкий» или «итальянский характер» живо приспособился к новому порядку вещей.

Действительная сложность при переходе от диктатуры к демократическому строю заключалась в укоренившейся прочности социальных сил, служивших опорой франкистскому режиму. Эти силы были настолько сплоченными, что вполне логично было бы предположить, что демократия должна была выйти из недр самого диктаторского режима в результате длительного эволюционного процесса, а не как результат резкой смены одного строя другим.

Вот почему у нас в Испании было с самого начала решено выработать закон о конституционной реформе, вместо того чтобы сразу же принять совершенно новую конституцию. Этот закон из пяти статей, наряду с изменением идеологических основ, изменил саму процедуру введения поправок в конституцию, сохранив в то же время и процедуру, предусмотренную в конституции Франко,— процедуру его выработки в парламенте, который не был избран демократическим путем.

Закон о политической реформе предполагал выбор одного из возможных вариантов:

– учреждения старого режима будут продолжать действовать;

– будет обеспечен окончательный разрыв с прошлым;

-предпринимается попытка совместить уже существующие учреждения, признанные частью испанского общества, с демократической законностью, с кортесами, избранными всеобщим голосованием.

В конечном счете выбор был сделан в пользу третьего варианта. Поэтому можно сказать, что закон о конституционной реформе, обращенный в будущее, оглядывался и на прошлое, Мнения в пользу разумного пересмотра и реформы конституции взяли верх над разрывом преемственности в разработке нового основного закона.

Надо сказать, что понятия «реформа» и «разрыв» необязательно противоречат друг другу, поскольку «разрыв» может пониматься как достижение качественно нового результата посредством проведения ряда соответствующих реформ. Это означает, что, хотя реформа не содержит прямого намека на разрыв с прошлым, она в действительности ведет к разрыву путем ряда преобразований, осуществляемых одно за другим. Отсюда попытки обозначить процесс о перехода в области политики эклектическими выражениями типа «контролируемый саморазрыв», «согласованный разрыв», «скрытый разрыв». Даже имело место выдумывание неологизмов, к примеру «раз- рывоформизм».

Принятие закона о политической реформе было, по сути, разрывом с основными законами режима Франко. Образовался юридический вакуум, потому что возникло множество противоречий между этим законом и старой конституцией. Ведь прежде всего закон о политической реформе не имел четко выраженных отменяющих положений, поэтому никто не знал точно, какие законы должны быть отменены. Все сходились на необходимости срочной выработки новой конституции — не только сторонники новой формы государства, но также и деятели, связанные с предшествующим политическим режимом.

Окончательно вопрос о новой конституции должны были решить выборы. После выборов, которые были назначены на июль 1977 года, новое парламентское большинство проголосовало в пользу принятия новой конституции.

Процесс выработки новой испанской конституции оказался достаточно длительным: над новым проектом работали с августа 1977 года по декабрь 1978 года. Это объяснялось, во-первых, тем, что кортесы не были лишь учредителями, они также вырабатывали текущие законы и не могли действовать только в одном направлении. Во- вторых, и это самое главное, новая конституция возникла в итоге неизбежно долгого и мучительного процесса согласования и примирения позиций весьма различных, нередко диаметрально противоположных политических сил Испании, представленных в ее парламенте.

Этот процесс согласования осуществлялся двумя на первый взгляд взаимоисключающими, но в действительности дополнявшими друг друга способами ведения переговоров: способами конфиденциальности и консенсуса.

Против первого способа — способа негласного обсуждения спорных вопросов в узком кругу лиц выдвигалось много возражений на том основании, что ощ дескать, имеет мало общего с демократией. Но, по-видимому, и история это подтверждает, бывают моменты, когда конфиденциальность, отсекая влияние подогретых социальными конфликтами уличных политических страстей, открывает возможность быстрого достижения согласия как раз по самым острым вопросам.

Это тем более так, что конфиденциальность в Испании была весьма органично дополнена консенсусом — таким демократическим способом согласования позиций, при котором к обсуждению важного общественного вопроса привлекаются все существующие политические партии и движения страны.

Именно так. обстояло дело в Испании при обсуждении новой конституции.

УЧАСТВУЮТ ВСЕ

Политика консенсуса отвечала не в последнюю очередь тому обстоятельству, что партия, которой принадлежало большинство мест в парламенте, не располагала все же абсолютным большинством в кортесах, поскольку была необходима поддержка других партий. Но прежде всего данная политика соответствовала общему убеждению, что нужна именно такая конституция, которая могла бы рассчиты- . вать на поддержку подавляющего большинства народа, а не отвечала бы только интересам той или иной партии или отдельного блока партий.

Дух консенсуса проявился уже в момент решения вопроса о том, как следует начать процесс выработки конституции. Мы отмечали, что с данной инициативой выступил конгресс в полном составе, вместо того чтобы прибегнуть к другой возможности — инициативе со стороны правительства. То же самое произошло с созданием конституционной подкомиссии конгресса, организованной на коалиционных началах, то есть с участием всех партий, которые были в нем представлены. Дело в том, что сначала предполагалось создание подкомиссии, состоящей из пяти членов, на основе только самых влиятельных партий. Но в данном случае со всей очевидностью выявилось бы, что за бортом процесса остались прочие партии, в том числе и партии национальных меньшинств. Поэтому было необходимо и целесообразно включить их в такой важный процесс.

Таким образом, конституция вырабатывалась по методу консенсуса, что на практике исключило возможность принятия важных решений, которые явились бы неприемлемыми хотя бы для одной из партий, то есть речь шла о вопросах, которые партии сочли принципиальными. При этом консенсус, как было уже сказано, дополнялся конфиденциальностью в обсуждении вопросов.

Необходимо отметить, что указанный метод встречал препятствия’, одним из которых явилось то обстоятельство, что парламент в некоторой степени оказался вне данного процесса, по существу, органом, иногда лишь формально утверждавшим подготовленные без его участия решения. Второе препятствие вытекало из первого — был затруднен процесс четкого и публичного объяснения расхождений по тем или иным вопросам. Возможно, это послужило причиной дистанцирования внутри партий между правящей верхушкой и низами, а также причиной временного определенного разделения общественного мнения и государственных инициатив. Указанные обстоятельства присоединились к методу парламентской работы, который требовал публичного повторения во всех ее фазах одних и тех же прений по одним и тем же вопросам, что в какой-то степени способно объяснить явление, получившее название «разочарование».

НИКОГО НЕ ПРЕДАВАТЬ АНАФЕМЕ

Несмотря ни на что, полагаю, что метод консенсуса был как самым лучшим, так и единственно возможным в тех условиях для осуществления перехода к демократическому правлению мирным путем и для выработки текста конституции, поддержанного большинством политических сил.

Следует иметь в виду, что в истории конституционного развития очень трудно встретить пример конституции, принятой на основе полного соглашения всех сторон на базе полного совпадения различных по своей природе позиций. Этот тип конституции представляет собой, скорее всего, аналитическую модель, едва ли осуществляющуюся в чистом виде в исторической реальности. В отношении консенсуса важно понимать, что в политической действительности крайне редко политические и общественные силы разного направления уравновешивают друг друга таким образом, что ни одна из них не преобладает над другой. Поэтому в любом случае, имея дело с той или иной манерой действовать, следует вести речь лишь о различных степенях приближения к той или иной теоретической модели.

Добавим, что столь важное для судеб страны согласие не было бы возможным без доброжелательной позиции большинства политических сил Испании, предавших забвению свои прошлые разногласия и тем избежавших насильственных действий, гражданской войны и неизбежной в таких случаях деградации общества. Кстати, отрицательные воспоминания о гражданской войне сыграли свою роль в момент достижения соглашения по наиболее существенным вопросам.

Важнейшим фактором явилось и то обстоятельство, что часть политического класса предшествующего режима одобрила введение демократии. Даже франкисты, не желавшие отказываться от своих идей, в конце концов, признали, что смена режима была неизбежна. Кроме того, сторонники франкизма нередко соглашаются принять участие в новом положении при условии соблюдения формальных аспектов изменений. Следует заметить, что желающих использовать насилие против демократии было немного, и, как известно, их усилия провалились.

Возможно, это и есть то, что получило название начала взаимодоверия. Это предполагает, что переход от одного, режима к другому осуществляется легче в тех случаях, когда в новых условиях гарантируется благоприятная обстановка для тех, кто ранее монополизировал власть, что уменьшает их страх перед изменениями. Решившие же следовать своим прежним политическим принципам могут осуществлять это беспрепятственно, имея, например, право на объединения, а также посредством участия в выборах в рамках новых правил.

С другой стороны, связанные с предшествующим режимом, но решившие принять новые политические условия могут осуществлять свои намерения и даже занимать высшие государственные посты так как каждый гражданин имеет право на .свободное объединение согласно своим политическим воззрениям.

Как сказал бывший премьер-министр Адольфо Суарес, ни один испанский гражданин не может быть обвинен, подвергнут наказанию на основании лишь его прежнего участия в политической деятельности.

Этот мудрый принцип, как нам кажется, является спасительным условием успешной реформы, где бы она ни осуществлялась.