La Constitución de España: Experiencia de consenso nacional.
Artículo publicado en la revista «Rossikaya Federatsia» №14. – 1994.- 71-74.
конституция испании: опыт национального согласие
Гарсия Альварес Мануэль, рофессор конституционного права Леонского университета Испании
Российская Федерация. №14. – 1994.- 71-74с.
Асимметрия территориального устройства — идея, возникшая не вчера. Этот подход, хотя и не столь распространенный, достаточно тщательно разработан в современном сравнительном праве. В этом можно убедиться на примере Конституции Испании, где асимметрия занимает одно из ведущих положений и проявляется главным образом через так называемый принцип волеизъявления.
Приводя в качестве примера испанскую Конституцию, хочу подчеркнуть: речь идет никак не о ее слепом копировании. Прежде всего потому, что она далека от совершенства. В самом начале создания Конституции Испании в ее адрес было направлено немало критики за очевидные недостатки, содержавшиеся в ее тексте: двусмысленности, некорректные исторические ссылки, даже противоречащие 
друг другу положения. Со временем, правда, неясности и трудности интерпретации текста Конституции были преодолены благодаря ее толкованию Конституционным судом, а также благодаря тому, что политические силы в подходах к этому вопросу руководствовались идеей согласия. Но все же сам факт существования этих недостатков в официальном тексте приводит нас к выводу: брать испанскую Конституцию за абсолютный образец для подражания нельзя.
В тексте Конституции говорится только об одной форме автономии — “автономной области», хотя можно найти и статьи, где используются понятия “народность», “регион», но они не получают конкретизации. Где действительно территориальные образования определяются как народности или регионы, так это в уставах некоторых областей. Некоторых. Но не всех.
Таким образом, фактически закреплена конституционно только одна форма автономии. Но это ни в коей мере не отрицает наличия асимметрии в территориальном устройстве страны. О ней можно говорить в силу следующих причин.
Во-первых, испанская Конституция не только не определяет географии автономий, но даже не предусматривает обязательности их создания. Этот вопрос полностью зависит от их волеизъявления самих автономных областей, что и имело место в процессе их образования.
Кроме того, не одинаков процесс создания уставов автономий, различны способы их принятия. Испанская Конституция не закрепляет однозначно спектра и уровня полномочий автономных образований. Это также зависит от их волеизъявления. Далее. Даже после принятия уставов автономий, то есть после окончательного распределения и закрепления их полномочий, центр может передавать последним отдельные из своих компетенций. Наконец, испанская Конституция говорит об исторических правах определенных территорий, позволяющих им приобретать особый статус автономности.
Хорошо известно, что в Испании не все регионы обладают развитым национальным или региональным самосознанием. Скорее всего, это применимо лишь к Каталонии и Стране Басков, а также отчасти к Галисии. В других же регионах Испании националистические требования, основывающиеся на соответствующих национальных особенностях сегодняшнего дня, исходят лишь от меньшинства.
С другой стороны, это национальное самосознание, имеющее место в названных регионах, к сожалению, не всегда находит понимание и поддержку у остальных регионов страны. Нередко некоторые испанцы выступают против “требований периферий», которые они считают “делом рук» соответствующего меньшинства. Есть и те, кто полагает, что данные требования “посягают на единство Испании». Это рецидив, пожалуй, того, что официальная пропаганда развивала во время правления Франко эту идею, развивала в течение пятидесяти лет.
В тесной связи с вышесказанным можно рассматривать возможность того, что любая инициатива правительства, предусматривающая предоставление особого статуса, к примеру Стране Басков, была бы расценена как фаворитизм по отношению к отдельным регионам и могла возбудить чувство ущемленности в правах у других регионов.
В этих условиях вполне логично было усомниться в целесообразности введения в нашей стране федеративного устройства в строгом смысле этого слова. Такое устройство предполагало бы создание в большинстве регионов чисто искусственных структур, отдаленных от народных интересов. Более того, предоставление статуса автономии отдельным регионам повлекло бы за собой опасные последствия. И не потому, что в этих регионах отсутствует глубокое осознание своих национальных особенностей, а потому, что, повторяю, данное признание государством особого статуса одних было бы воспринято отрицательно остальными.
Отсюда вытекала необходимость поиска такого решения, которое наряду с удовлетворением справедливых стремлений к автономии не дало бы повода обвинять правительство, центр в фаворитизме по отношению к отдельным регионам. В принципе такая формула уже была найдена — ее создали авторы, разработавшие Конституцию 1931 года. Впоследствии эта формула была включена в ныне действующую Конституцию. Обратимся к статье 143: “В целях осуществления права на автономию… граничащие друг с другом провинции, имеющие общие черты исторического, культурного и экономического развития.., могут получить самоуправление и создать автономные образования… Право на предоставление автономии принадлежит всем Советам провинции… двум третям членов муниципалитетов, население которых составляет по меньшей мере большинство избирательного корпуса каждой провинции…»
Территориальная асимметрия находит свое отражение и в методах создания автономных уставов. Хотя они являются законами Генеральных кортесов (органическими законами), Конституция предусматривает участие населения определенной автономной территории в процессе создания этих документов. Осуществляется же это или непосредственно, то есть через референдум, или через представителей. Правда, здесь возникает как бы два пути. В одном, когда используется процедура, предусмотренная в статье 151 Конституции, процесс создания автономии носит ярко выраженный характер политического согласия. В других же случаях (тех, что предусмотрены статьей 143), несмотря на то что политическое согласие там также имеет место, оно отнюдь не столь явно, как в первом варианте.
Следует подчеркнуть, что во всех случаях, без исключения, уставы автономий по форме представляют собой законы государства. Но способы выработки данных документов отличаются не только между собой (в силу опять-таки наличия разных путей, определенных в статьях 143 и 151), но также и от разработки остальных органических законов.
К тому же упомянутый принцип волеизъявления играет решающую роль не только в вопросе создавать или не создавать автономию. Он жизненно активен и после ее образования, когда автономия определяет уровень своих полномочий. В испанской Конституции содержится два перечня таких полномочий: в статье 148 речь идет о полномочиях автономных областей, тогда как в статье 149 говорится об исключительных полномочиях центральной власти. Исключительные полномочия государства на поверку оказываются не такими уж “исключительными”, ибо часто сопровождаются оговорками типа “без ущерба для компетенций, могущих относиться к ведению автономных образований” и им подобным.
В свою очередь, полномочия автономий, закрепленные в статье 148, не носят обязательного характера, поскольку последние могут включать их в свои уставы полностью или частично, реализуя тем самым свое право на самостоятельное волеизъявление. А с другой стороны, автономные области могут включать в сферу своих полномочий те права центральной власти, которые не относятся к исключительному, в строгом смысле этого слова, ведению государства. Из этого же следует, что “исключительность” полномочий государства носит относительный характер.
Кроме того, Конституция закрепляет постепенный переход к высшим ступеням автономии. Постепенный характер перехода заключается в выполнении ряда требований: для тех автономных образований, которые предпочли путь, закрепленный в статье 143, необходимо ждать по крайней мере 6 лет до достижения того же самого уровня полномочий, которые получили с самого начала те автономные образования, использовавшие путь, предусмотренный статьей 151.
Следует особо подчеркнуть, что весь процесс подготовки Конституции проходил под знаком поиска консенсуса между ее создателями. Причем ради него оставлялись как бы “неопределенными» при чтении отдельные позиции в надежде на то, что последующие события со временем юридически “отшлифуют” их, разрешат любые неясности.
В этом процессе преднамеренно шли на уступки, искали компромиссы, стремились создать климат доброжелательности во взаимных отношениях. Так, например, включение в Конституцию органических законов о передаче полномочий можно объяснить как уступку национальным требованиям басков и каталонцев.
Когда националисты посчитали неполной, а следовательно, неприемлемой общую систему распределения полномочий, закрепленную в .-статьях 148 и 149 Конституции, сразу же встал вопрос: найти “неопределенную», “не совсем ясную» формулировку, которая бы удовлетворила и тех, кто боялся распада испанской государственности. Найти такую формулировку, которая позволила бы государству передавать одному, нескольким или всем автономным образованиям, не нарушая государственной целостности, некоторые из своих полномочий без внесения при этом соответствующих изменений в Конституцию и Устав автономий.
Тот факт, что текст Устава не изменялся, ибо новые полномочия делегировались ему посредством специального закона государства, является, как может убедиться читатель, важным обстоятельством. Говоря о законе государства, надо иметь в виду следующее: центральная власть может беспрепятственно, как только посчитает целесообразным, вернуть себе ранее переданные автономиям полномочия. Для этого необходимо только издать новый закон, который бы отменял предыдущий. В противном случае, если передача полномочий закреплялась бы в самом тексте Устава, возвращение себе данных полномочий в одностороннем порядке со стороны государства было бы невозможным, так как потребовалось бы изменить Устав. А реформа Устава не может осуществиться без одобрения парламентом автономного образования, а иногда даже без референдума. Другим спорным вопросом, наряду с формой передачи полномочий, было и их содержание. А мнения здесь разделились.
По правде говоря, создается впечатление, что создатели Конституции не пожелали четко сформулировать этот вопрос в тексте Основного Закона, уповая на “сложность времени”, как было сказано выше. Тем самым они оставили разрешение данной проблемы политикам. А это означает, что исход вопроса зависел бы не от правовой логики, не от толкования Конституции, а от позиции, которую займет большинство в государственном Собрании. Как заметил один из составителей: когда конституционное право оставляет двери открытыми для политики, решение вопросов становится политическим, а не юридическим.
Как видим, испанская система автономий сложна сама по себе, но она еще более усложняется ввиду появления Первого дополнительного положения. Это Положение, явившееся предметом горячих споров в процессе работы над Конституцией, было задумано для удовлетворения требований прежде всего таких областей, как Страна Басков и Наварра. Оно гласит:
“Конституция охраняет и уважает исторические права национальных территорий, уже обладавших до этого особым статусом.
Проведение в жизнь этого статуса осуществляется в каждом конкретном случае в соответствии с Конституцией и Уставами автономий”.
Само содержание Положения неясно: речь идет об исторических правах, а ссылка на историю вряд ли содержится в других конституциях. Более того, это не строго юридическая формула, а потому она может представлять опасность произвольного ее толкования.
Широкое понимание принципа волеизъявления, который позволил бы каждой отдельной автономии при выработке своего Устава максимально приблизить его к существующим национальным особенностям, в то же время может привести к нарушению органического равновесия государственного механизма. А это значит, что придется приспосабливать сложившиеся структуры к возникающему многообразию. К тому же данная ситуация осложняется тем, что Конституция не предусматривает сроков образования автономий, что дает основание последним решать этот вопрос по своему усмотрению.
Вероятность таких осложнений привела основные политические партии Испании в результате долгих поисков к соглашению, достигнутому в 1981 году.
Было решено начать процесс образования автономий повсеместно до 1983 года. Стали различать две группы автономных образований в зависимости от уровня автономного сознания (этот уровень достигает своей наиболее высокой точки сначала в трех исторических автономных образованиях, включая Андалузию, а затем, по прошествии по крайней мере пяти лет, и в других автономиях).
В силу определенных обстоятельств, которые возникли уже после принятия Конституции, было решено использовать статью 150.2 с целью повысить уровень полномочий таких автономных образований, как Канарский архипелаг и Валенсия. Выравнивался уровень полномочий внутри каждой из названных групп.
Следствием всего вышесказанного явилось образование на территории Испании 17 автономий, из них 7 добились более высоких полномочий, чем остальные. Это три “исторические народности» — Страна Басков, Каталония, Галисия. Они использовали ускоренный способ автономизации, закрепленный Конституцией в статье 151. Следующие — Канарские острова-и Валенсия, воспользовавшиеся параграфом 2 статьи 150 Конституции. Наконец, Наварра, добившаяся статуса автономии посредством Первого дополнительного положения, и Андалусия, решившая достигнуть наивысшего уровня полномочий, преодолевая трудности, предусмотренные статьей 151 Конституции.
Остальные 10 автономных образований решили использовать медленный путь, определенный в статье 143, который позволяет достигнуть в начальный момент более низкого уровня полномочий. Но по истечении срока, указанного в Конституции, то есть пяти лет после опубликования соответствующих уставов автономий, все они получают приблизительно тот же самый набор полномочий, что и в первые семь.
Любопытен сам процесс достижения этими автономиями более высокого уровня полномочий, который они осуществили в два этапа: сначала центральная власть, прибегнув к статье 150 Конституции, передала этим автономиям некоторые из своих функций. Затем каждое автономное образование внесло соответствующие поправки в свои уставы с целью включения в них в качестве составной части в переданные им центром полномочия.
Не претендуя, как говорится, на истину в последней инстанции, рискну в заключение сказать: испанская Конституция, несмотря на ее очевидные недостатки, может представлять определенный интерес для государственного строительства в России. Она, бесспорно, отличается открытостью и гибкостью, и именно этот ее “подвижный» характер позволил вовлечь в общий конституционный процесс те политические силы, которые, оказавшись за рамками Основного Закона, устремились бы на путь развала государства. В тот исторический момент было предпочтительнее определить юридическое пространство для разных политических сил, чем открыть дорогу для ярых националистов, прежде всего баскских и каталонских. Испанская Конституция — продукт определенной исторической обстановки, в которой поступить иначе было невозможно. И, жертвуя строгой законченностью отдельных ее положений, удалось добиться очень важного для страны — национального согласия.
Manuel B. García Álvarez 