О передаче полномочий центральной власти субъектам федерации Испании

SOBRE EL TRASPASO DE COMPETENCIAS DEL PODER CENTRAL DE ESPAÑA.

CONFERENCIA CONSTITUCIONAL

BOLETÍN INFORMATIVO Nº1 AGOSTO 1993

конституционное совещание

ИНФОРМАЦИОННЫЙ БЮЛЛЕТЕНЬ

Мануэль Гарсия Альварес
профессор конституционного права
Леонского университета (Испания)

О передаче полномочий центральной власти субъектам федерации Испании

Согласно ст. IV каждого из Российских Федеративных договоров, подписанных 31 марта 1992 г., возможна взаимная передача полномочий между федеральными органами власти и субъектами Федерации.

Это, без сомнения, черта оригинальная, хотя оригинальность не всегда является синонимом эффективности.

Во всяком случае, отсутствие подобных формулировок в конституциях других государств должно бы послужить предостережением о возможной опасности или, по крайней мере, трудностях при применении данного механизма на практике. Действительно, современное право в западных странах не знает аналогичных примеров, за исключением, пожалуй, лишь испанской конституции 1978 года.

Впрочем, в отличие от российского проекта Конституции испанская конституция в ст. 150 предусматривает передачу государством ряда своих полномочий автономным образованиям. Но никак не в обратном порядке. Рассмотрим этот испанский прецедент повнимательнее.

Мы, конечно же, понимаем, что условия в России и в Испании различны. Проблемы, связанные с решением национального вопроса, в нашей стране не столь остры и взрывоопасны, как в Российской Федерации.

Тем не менее, хотелось бы изложить ряд соображений по этому вопросу. Речь идет об одном аспекте — так называемой «асиметрии территориального устройства». Эта тема последнее время особенно занимает умы моих российских коллег.

Статья 150 Конституции Испании включает три параграфа. Из них наибольший интерес представляет второй.

Его норма содержит сложную юридическую конструкцию и на первый взгляд довольно трудна для понимания:

«Государство может передавать или делегировать автономным образованиям посредством органического закона такие законодательные полномочия в областях, относящихся к его компетенции, которые по своей природе могут подлежать передаче или делегированию. Закон в каждом случае предусматривает передачу соответствующих финансовых средств, а также формы контроля, право на который сохраняется государством».

Неясность и неконкретность текста статьи объясняется тем, что политика консенсуса, сопровождавшая весь процесс подготовки конституции, сыграла роль фактора, который вынуждал оставлять неопределенными отдельные моменты. Расчет законодателей был связан с тем, что последующие события со временем разрешат любые неясности. Иначе какое еще объяснение можно найти для применения, например, такого двусмысленного термина как «по своей природе»? Ведь вполне очевидно, что данная формулировка дает основание для субъективного толкования конституции и, в конечном счете, влечет за собой немалую долю юридической неуверенности.

Думаю, нынешним разработчикам российской Конституции, также вынужденным постоянно учитывать необходимость консенсуса и согласования различных интересов, будет небесполезно знать об этих фактах. Стремление к точности и однозначности конституционных формулировок иногда должно уступить место сознательной расплывчатости.

Упоминание в конституции органических законов о передаче полномочий можно объяснить (по крайней мере в момент разработки конституции) как уступку национальным требованиям басков и каталонцев.

Действительно, общую систему распределения полномочий, закрепленную в статьях 148 и 149 испанской конституции (несмотря на то, что она, на мой взгляд, удовлетворяет в общих чертах чаяния автономных образований), националисты, как обычно, не считали полной, а следовательно, и приемлемой. Поэтому на повестку дня встал вопрос: найти неопределенную, не совсем ясную формулировку, которая бы удовлетворила и националистов, и тех, кто боялся распада испанской государственности. Такую формулировку, которая бы позволила государству передавать одному, нескольким или всем автономным образованиям, не нарушая государственной целостности (а именно в этом смысле надо толковать выражение “по своей природе»), некоторые из своих полномочий без внесения при этом соответствующих изменений в конституцию и Устав провинции. Тот факт, что текст Устава провинции не изменялся, ибо новые, закрепленные за автономным образованием полномочия делегировались ему по

средством специального государственного закона, является, как может понять читатель, важным обстоятельством. Говоря о государственном законе, я имею в виду то, что центральная власть может беспрепятственно, как только посчитает целесообразным, вернуть себе ранее переданные автономии полномочия. Для этого необходимо только издать новый закон, который бы отменял предыдущий. В противном случае, если передача полномочий закреплялась бы в самом тексте Устава, возвращение себе данных полномочий в одностороннем порядке со стороны государства было бы невозможно, ибо потребовалось бы изменить Устав. А реформа Устава не может осуществиться без одобрения парламента автономного образования.

Эта техника применялась на практике дважды (и не в связи с автономиями Страны Басков и Каталонии): первый раз при передаче в 1982 году законодательных и исполнительных полномочий Валенсии и Канарским островам. Во второй раз совсем недавно в результате соглашений, заключенных в феврале 1992 года между двумя основными партиями, целью которых было расширение сферы полномочий десяти автономных образований.

В общем авторы Конституции 1978 года оставили разрешение данной проблемы политикам.

Это означает, что исход вопроса зависит не от правовой логики, не от толкования конституции, а от позиции, которую займет большинство в парламенте. Когда конституционное право оставляет двери открытыми для политики, решение вопросов становится политическим, а не юридическим. Можно ли считать такой подход оптимальным? Пусть решают мои российские коллеги.

Несмотря на то, что техника передачи полномочий вырабатывалась с целью удовлетворения национальных требований Каталонии и Страны Басков, применена она была для расширения полномочий других автономных образований. Сами же Каталония и Страна Басков, по всей видимости, предпочитают внести изменения в текст своих уставов, что дает им большую степень уверенности и более прочные гарантии. К тому же Страна Басков (а также Наварра) располагает возможностью использовать первое Дополнительное положение, где говорится об уважении исторических прав и привилегий определенных территорий. Тема эта весьма спорная, так как данное Положение содержит больше от истории и политики, чем от права. Кстати, это еще одна черта, специфическая, так называемой «асимет- рии в территориальном устройстве» Испании.

Как вытекает из вышесказанного, техника, предусмотренная в параграфе 2 ст. 150 испанской конституции, созвучна механизму, закрепленному в части 1 ст. IV Федеративного договора России. Однако часть 2 статьи IV Федеративного договора не имеет аналогов в конституции Испании (и, как мне кажется,^ ни в одной другой). Речь в ней идет о делегировании полномочий центру со стороны членов Федерации. Мне, честно говоря, трудно представить подобную ситуацию.

Подобные вопросы в Испании в любом случае решаются Генеральными Кортесами (парламентом), причем решение принимается абсолютным большинством голосов каждой палаты. Сама же автономия в лице ее органов некомпетентна решать вопрос о передаче каких-либо ее полномочий «центру».